截至2026年9月初，一般国债发行进度约80%，新增一般债、新增专项债发行进度分别为73%和67%，中信证券研究部据此判断，2026年政府债实际发行达到年初预算的难度并不大，动用结存限额的可能性相对不高。这一结论来自其2026年9月10日发布的报告《债市启明系列20260910—今年政府债会“发不完”吗？》，属来源方判断，而非已实现结果。

判断依据：进度偏慢但仍在可完成区间

来源方将上述进度定性为历史同期中性偏慢水准。其补充依据是：历史上多数时段11月前地方债新增额度基本发行完毕，因此2026年9、10月可能承接全年地方债20%至30%的新增发行。来源方同时认为，一般债绝对规模不高，对年内利率债供给压力的影响可能比较有限。

历史规律：超量发行与结存限额动用是常态

来源方复盘2021年以来情况后给出几条观察：

  • 国债：除2021年外，发行和净融资进度均在100%以上；2023年四季度增发1万亿元国债并纳入当年中央赤字管理，导致进度多增。2021年未达预算口径100%，财政部解释为“按照国债余额管理规定，根据库款和市场变化情况等，适当调减了国债发行规模，以降低国债筹资成本”。
  • 一般债：近年来新增发行量在年初地方财政赤字预算中占比通常为95%到100%，实际略低于理论发行量是常态。
  • 专项债：多数时段实际发行与年初新增额度比值在100%以上，超量发行是常态；2022年至2025年地方债发行均有动用结存限额的情况，其中2023年、2024年配合了特殊再融资债增量，用于置换隐性债务。

来源方由此提出一条经验规律：复盘2021年以来政府债发行情况，“宽财政”紧迫性的下行与当年政府债发行偏慢存在较强相关性。这属于相关性观察，来源方未将其表述为因果结论。

后续修复依据与风险

来源方认为财政支出端进度预计将修复，依据是8000亿元政策性金融工具已开启投放，投向从交通能源、城市更新、传统基建拓展至“六张网”以及其他新兴产业，且2026年对政策性金融工具新增了财政贴息。

来源方列示的风险因素包括：货币政策超预期、资金利率走势超预期、国债利率走势超预期。来源方并声明，相关分析意见及推测可能根据后续研究报告在不发出通知的情形下更改，也可能因使用不同假设、标准或方法而与其他部门意见不同或相反。

常见问题

中信证券判断“政府债发不完难度不大”的核心依据是什么？

核心依据是截至2026年9月初的发行进度数据：一般国债约80%、新增一般债73%、新增专项债67%，来源方将其归为历史同期中性偏慢水准，并结合“11月前地方债新增额度基本发行完毕”的历史规律，推算9、10月可能承接全年地方债20%至30%的新增发行。

来源方如何看待动用结存限额的可能性？

来源方认为相较往年，动用结存限额的可能性相对不高。其同时指出，2022年至2025年地方债发行均有动用结存限额的情况，专项债层面的政策增量并不少见，因此这一判断建立在“实际发行能达到年初预算”的前提之上。

政策性金融工具在来源方论证中起什么作用？

来源方将其作为财政支出端进度预计修复的依据：8000亿元政策性金融工具已开启投放，投向有所拓展，且2026年新增了财政贴息。来源材料未提供该工具投放进度与政府债发行之间的量化关系。